"Хотя и региональная по своему охвату, Орхусская Конвенция имеет глобальное значение. Она в настоящее время является наиболее впечатляющим воплощением Принципа 10 Декларации Рио, который подчеркивает необходимость участия граждан в решении экологических проблем, их доступа к информации об окружающей среде, которой располагают власти. В таком качестве конвенция представляется наиболее амбициозным начинанием в сфере "экологической демократии", из всех начинаний, предпринимавшихся до настоящего времени под эгидой ООН." История создания
Конвенция ЕЭК ООН " О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды", широко известная под названием Орхусской конвенции - по имени г. Орхус в Дании, где 25 июня 1998 г. на 4-й Конференции министров окружающей среды европейских стран в рамках Процесса "Окружающая среда для Европы" она была подписана 38 странами. Для вступления Конвенции в силу необходимо согласие 16 стран, которые бы ее ратифицировали, присоединились или одобрили (в зависимости от требований национальных законодательств). Этот процесс был относительно скор и занял всего три года. На 21 октября 2002 г., когда в г. Лукке, Италия, состоялась 1-я Конференция Сторон конвенции, 40 стран являются ее Подписантами, 22 страны - Сторонами, т.е. ратифицировавшими конвенцию.

Уникальность этого документа состоит в том, что впервые в истории человечества сделана попытка урегулировать процедурные местные вопросы доступа граждан к информации, общественному участию и правосудию на высоком международном уровне. Другая особенность заключается в том, что с самого начала переговорного процесса в 1996 г. активнейшим образом в нем участвовали Региональный экологический центр для стран Центральной и Восточной Европы (штаб-квартира в Будапеште, Венгрия) и коалиция неправительственных экологических организаций Европы, сейчас широко известная под именем "Европейский ЭКО-Форум". Иными словами, Международное сообщество с самого начала признало ключевую роль общественности в разработке Конвенции. Члены общественной коалиции были включены Комитетом по экологической политике ЕЭК ООН в рабочие группы, разрабатывавшие проекты элементов конвенции, и в состав участников официальных пленарных заседаний, где они имели право выступать, делать заявления, вносить предложения по формулировкам текста будущей конвенции. Коалиция активно пользовалась предоставленными возможностями, зачастую более эффективно и творчески, нежели члены правительственных делегаций. Представители НПО разных европейских стран, на ходу учась быть народными дипломатами, постигая все сложные ухищрения и зигзаги официальных международных переговоров и этикета, постоянно координировали свою деятельность, обменивались и через широкие обсуждения в своих странах, вырабатывали к очередному раунду переговоров свою позицию по различным проблемам. Так зародился и начал свое существование Европейский ЭКО-Форум, который и сейчас является уникальной гибкой формой сотрудничества экологической общественности многих стран на всех континентах.

Кроме этой коалиции в переговорном процессе участвовали такие старейшие и известные международные природоохранные организации, как Международный совет по праву окружающей среды (МСОПОС), Всемирный союз охраны природы (МСОП), которые придавали еще больший политический вес предпринимаемым усилиям создать действительно демократический документ.

Это было горячее, увлекательное время, полное надежд и разочарований, бурных споров и неожиданных находок, когда народы Европы через своих представителей напрямую участвовали с создании норм международного права, которые будут служить им инструментом защиты их экологических прав долгие годы.

Орхусская конвенция еще до ее вступления в силу оказала огромное влияние как на национальное законодательство европейских стран, подписавших и ратифицировавших ее, так и на законодательство самого Европейского Союза. И по мере накопления опыта применения положений конвенции это влияние будет только расти. Секретариатом Конвенции было представлено в Лукке специально заказанное исследование о взаимосвязях (синергизме) Орхусской конвенции с другими конвенциями и протоколами ЕЭК ООН в области охраны окружающей среды

(Самую свежую информацию о статусе ратификации или присоединения к конвенции различных стран, а также полный текст исследования [документ MP.PP/2002/19 CEP/2002/14 of 18 September 2002] можно найти на сайте РРЭЦ www.rusrec.ru)

О конвенции
Конвенция является важным международным документом, способствующим защите прав каждого человека жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния. Она в большей степени, чем остальные действующие природоохранные конвенции, содержит положения, регламентирующие взаимоотношения между соответствующими государственными органами и общественностью в целом. В значительной степени она межсекторальна по своему характеру, поскольку охватывает практически все сферы окружающей среды, такие как воду, воздух, почву, химические вещества, биоразнообразие, здоровье человека и условия жизни.

Конвенция состоит из трех основных блоков:
- доступ общественности к экологической информации;
- доступ общественности к процессу принятия экологически значимых решений;
- доступ общественности к правосудию для защиты своих нарушенных экологических прав.
Кроме того, имеются статьи о механизмах соблюдения Сторонами положений конвенции, о процедурных правилах работы органов конвенции (конференции Сторон, Секретариата), о порядке разрешения споров, которые могут возникнуть между Сторонами конвенции.



Первая Конференция Сторон (октябрь, 2002 г., г. Лука, Италия)
Накануне открытия Первой Конференции Сторон 19 - 20 октября Европейский ЭКО-Форум оганизовал международную конференцию " Общественное участие: дорога от слов к действию!" , на которой была принята специальная Декларация. В ней граждане более чем 40 стран выразили свою поддержку скорейшей ратификации Орхусской Конвенции всеми странами-Подписантами, прежде всего странами Западной Европы. Вместе с тем, был высказан целый ряд серьезных разочарований и опасений по конкретным темам: ( подробнее см. www.participate.org или www.eeb.org)

Какие же решения приняли страны - Стороны конвенции, европейская экологическая общественность на Первой Конференции Сторон, с которой и начнется, собственно, выполнение положений Орхусской конвенции? Прежде всего - это политический документ - Луккская Декларация Сторон, в которой отмечены достижения европейского сообщества в развитии представительной демократии и принципов открытости, подчеркивается особая роль и НПО, и РЭЦов в дальнейшем исполнении положений Орхусской Конвенции. В нем же намечены дальнейшие планы действий по Протоколу о регистрах выбросов и переноса загрязнителей - РВПЗ (должен быть подписан в Киеве в 2003 г. на 6-й Конференции министров окружающей среды европейских стран), по разработке юридически обязательного документа по обращению с ГМО, по доступу к правосудию,и по многим другим. Подробный перечень принятых решений можно получить в РРЭЦ (razbash@rusrec.ru)

На протяжении последних трех лет с момента подписания конвенции в июне 1998 г. непрерывно действовали пять целевых рабочих групп (Task Forces):
- по разработке механизмов соблюдения конвенции и процедурных правил;
- по разработке регистров выбросов и переноса загрязняющих веществ (РВПЗ или PRTRs);
- по генетически измененным организмам (ГМО);
- по использованию электронных средств связи для информирования общественности;
- по доступу к правосудию.



Механизмы соблюдения конвенции и процедурные правила
В проекте предложений, выработанных экспертами разных государств - участников конвенции, и экспертами - представителями европейской общественности было намечено создание гибких "неконфронтационных механизмов" (как этого и требует ст. 15 конвенции) регулярной самоотчетности Сторон и процедуры рассмотрения жалоб на нарушение экологических прав. При этом предлагалось два варианта по составу специального комитета, который сможет рассматривать такие жалобы:
Вариант 1 - комитет должен состоять из представителей государств и оплачиваться, соответственно, самими государствами.
Вариант 2 - комитет должен состоять из независимых экспертов, номинируемых государствами и НПО и состоящий из широко известных специалистов в области обращения с экологической информацией и защитой прав человека. Оплата их работы в таком случае должна будет производиться из специально создаваемого Сторонами фонда.
Именно последний вариант и был принят Сторонами, были проведены выборы экспертов.

Стороны на своей первой Конференции решили, что граждане и их объединения могут обращаться напрямую в этот комитет с жалобами на действия государственных органов или чиновников, нарушающие их экологические права.



Протокол о Регистрах выбросов и переносов загрязнителей (РВПЗ/PRTRs)
В статье 5.9. самой конвенции содержится требование к каждой Стороне создать и развивать национальный регистр загрязнителей и их выбросов для свободного доступа общественности к актуальной экологической информации. Медленно, но верно этот процесс развивается: за последние четыре года состоялось пять заседаний целевых рабочих групп по этому вопросу, достигнута договоренность о создании юридически обязательного дополнения к конвенции в форме протокола. Представляется крайне важным тот факт, что этот документ будет открыт для подписания не только Сторонами конвенции, но всеми другими странами, заинтересованными в эффективном, цивилизованном обмене своевременной, адекватной и единообразной экологической информацией. Это предоставит возможность адекватного участия в столь необходимом информационном обмене и тем государствам, которые еще только собираются присоединиться к конвенции или рассматривают для себя такую возможность, как, например, Россия.

Достижение международного соглашения по будущей информационной системе - это чрезвычайно важный момент для экологических НПО: право общественности "знать" сталкивается со многими препятствиями, включая недостаток финансирования соответствующих государственных служб, отсутствия опыта работы с системой РВПЗ, неопределенностью терминологии и коммерческими интересами бизнеса.

Протокол должен быть готов к подписанию на Паневропейской Конференции "Окружающая среда для Европы" в Киеве в мае 2003 г. После этого процесс ратификации и вступление его в силу займет некоторое время (сама конвенция вступила в силу только через три года после ее подписания - 30 октября 2001 г.). Сторонам Протокола также потребуется время для создания единых национальных систем, которые бы отвечали стандартным требованиям. Т.о. вполне возможно, что первые данные в рамках этой системы будут собраны не ранее 2007 г., опубликованы в 2008 г. или позже.

До сих пор идут споры, что же прежде всего должно включаться в эти регистры: какие элементы, вещества, виды деятельности, каковы должны быть временные рамки. Тем не менее, в проекте уже присутствуют следующие первые этапы развития системы РВПЗ:
Первый этап - сбор и размещение информации о выбросах, путях переноса загрязняющих веществ (кроме содержащихся в продуктах) - в первый год функционирования системы РВПЗ;
Второй этап - информация об использовании воды, энергии, иных ресурсов, смешанные источники загрязнения (например, транспорт, сельское хозяйство), выбросы в окружающую среду и перенос химических веществ в продукции, перемещение загрязнителей по территории предприятий ( третий год);
Третий этап - выбросы и переносы радиоактивных веществ и радиации, шумовое загрязнение, ГМО.

Определение веществ было заимствовано из нескольких международных соглашений или приоритетных списков и разделенj на две категории: обязательный перечень и факультативный перечень (он все еще является объектом переговоров). Предполагается, что Стороны Протокола могут дополнять любое вещество в свои национальные регистры.



Генетически измененные организмы ( ГМО)
Рабочая группа по вопросу генетически модифицированных организмов (ГМО) провела свою первую встречу в октябре прошлого года в Женеве. Австрия и Эстония взяли на себя ответственность за организацию встреч и проведение заседаний по этой теме. Рабочая группа ставила перед собой цель подготовить черновой вариант решения по проблеме ГМО в контексте Орхусской Конвенции к первой Конференции Сторон.

На Первой Конференции Сторон было принято единогласное решение, утвердившее предложенный проект Руководства (документы MP.PP/2002/5; MP.PP/2002/6 - на сайте ЕЭК ООН www.unece.org/env/pp/ ). Это - знаменательное событие для всего региона СНГ, до сих пор весьма слабо законодательно защищенного от активного продвижения транснациональными биотехнологическими корпорациями своих продуктов на рынки наших стран.

Как известно, в начале июня с.г. в Москве прошла Всероссийская конференция по экологической безопасности, при активном сотрудничестве экологической общественности и МПР России, других заинтересованных министерств и ведомств. В рамках этой конференции РРЭЦ активно участвовал в организации круглого стола по проблемам ГМО на территории нашей страны. Участники дискуссии - видные ученые, врачи, биологи и генетики, юристы и экономисты , представители общественных организаций выразили тревогу и озабоченность, по поводу создания и широкого коммерческого внедрения генетически модифицированных организмов (ГМО) в сельское хозяйство, производство продуктов питания, изготовление медицинских препаратов и косметическую промышленность. В связи с объявлением большинством европейских стран моратория на создание новых ГМО и введением в апреле 2003 г. специального свода правил по созданию, тестированию, распространению, использованию и контролю за ГМО, с европейского и мирового рынков на российский рынок и внутренние рынки стран СНГ начали активно поступать продукты, содержащие или произведенные из ГМО. Вопросы использования и контроля за ГМО непосредственно затрагивают права граждан России на благоприятную окружающую среду, на получение своевременной, полной и достоверной информации о ее качестве, о рисках и угрозах для их здоровья.

В резолюции круглого стола отмечена необходимость безотлагательного решения вопросов биобезопасности России, а именно: установление жесткого государственного контроля за ввозом и использованием генетически изменённых организмов; проверка и испытание на биобезопастность ввозимых и вновь созданных ГМО; проведение независимой оценки безопасности пищевой продукции и влияния продуктов, полученных из ГМО, на биологические и медицинские показатели; обеспечение безопасности при проведении биотехнологических работ, распространении (сортоиспытании) ГМО и предотвращение их неконтролируемого расселения, ликвидация последствий саморасселения ГМО, предотвращение гибридизации аборигенных популяций культивируемых растений с живыми изменёнными (генно-инженерно-модифицированными) организмами, определение меры ответственности за ущерб, причиненный при проведении работ с ГМО дикой природе, породам одомашненных животных и сортам культивируемых растений и человеку.



Доступ к правосудию
Статья 9 конвенции посвящена острым вопросам доступа к процедурам обжалования неправомерных решений государственных органов или должностных лиц, которые нарушают экологические права граждан:
- Кто имеет право на обжалование, на обращение в суд за защитой своих нарушенных экологических прав?
- Имеют ли право НПО обращаться в суды за защитой нарушенных экологических прав граждан или общественного экологического интереса, что для этого необходимо?
- Что должны предпринять государства, чтобы доступ к правосудию был гарантирован для граждан и НПО, учитывая неравенство их ресурсов по сравнению с ресурсами бизнес-сообщества?
- Как сделать судебную систему более поворотливой и эффективной при рассмотрении споров о защите окружающей среды и экологических прав граждан?

В рамках работы этой целевой группы создано Руководство по доступу к правосудию, содержащее толкование отдельных положений статьи 9 конвенции, правоприменительную практику разных стран региона, интересные примеры судебных решений.

Юристы стран ЦВЕ и ННГ, с 1995 г. объединенные в Ассоциацию экологического права ЦВЕ и ННГ, обратились к своим государствам с Декларацией о необходимости усовершенствования доступа к правосудию в регионе ЕЭК ООН. Эта декларация в настоящий момент широко распространяется и была также представлена на Первой Конференции Сторон.

Для того, чтобы Европейский Союз мог ратифицировать Орхусскую Конвенцию, он должен привести в соответствие не только законодательство, обращенное к странам - членам ЕС, но и правила, касающиеся его собственных институтов. В настоящее время проводится интенсивная работа по расширению доступа общественности в Европарламент, Совет министров ЕС и Еврокомиссию. Европейская Комиссия организовала консультации по проекту Рабочей записки, посвященной разработке Директивы ЕС по доступу к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Конференция Сторон одобрила публикацию специального Руководства по доступу к правосудию, его широкое распространение и использование, а также регулярное обновление, с учетом развития национальных законодательств и практики их применения. Решено продолжить деятельность специальной Рабочей группы и целевой группы, которая на вебсайте конвенции будет размещать интересные примеры. Намечено проведение учебных семинаров для юристов-экологов, судей, прокуроров и научных работников. (Более подробная информация размещена на сайте: www.unece.org/env/pp )

18 - 22 ноября в Женеве состоится 7-е заседание рабочей группы по разработке Протокола по стратегической экологической оценке; 25 - 29 ноября там же - 7-е заседание рабочей группы по РВПЗ. Намечено создание службы наращивания потенциала и сети информационных центров по Орхусской Конвенции.



О возможности присоединения Российской Федерации к Конвенции
В 1998 г. Госкомэкология России дважды направлял в установленном порядке на рассмотрение в Правительство Российской Федерации соответствующий пакет документов с предложением подписать Конвенцию от имени Российской Федерации. Однако, к сожалению, несмотря на то, что предварительное согласование большинством федеральных органов данных документов было положительным, она не была подписана в установленные в соответствии со статьей 17 сроки. В настоящее время в соответствии со статьёй 19, п. 2 Конвенции для Российской Федерации вопрос может уже стоять только о присоединении, что юридически равносильно подписанию и ратификации одновременно.

На протяжении двух последних лет значительно изменилось российское законодательство, развилась правоприменительная практика в области защиты экологических прав граждан, процедур общественного участия, состоялось несколько ключевых публичных мероприятий, включая 2-й Всероссийский Съезд по охране окружающей природной среды; множество международных конференций, симпозиумов, семинаров по темам, непосредственно связанным с принципами Орхусской конвенции. В ноябре 2001 г. в Кремле был проведен Гражданский Форум - первое крупномасштабное собрание в России с участием и государственных органов власти на самом высоком уровне, и общественных организаций. Государство и Общество (более 300 000 общественных организаций самой различной направленности) получили возможность открыто взглянуть в глаза друг другу. Президент с трибуны Форума настоятельно рекомендовал государственным органам, Правительству РФ всячески содействовать развитию Гражданского общества в нашей стране, действовать на принципах информационной открытости. Именно на это и нацелена Орхусская конвенция и ее значение для становления гражданского общества трудно переоценить.

Конвенция является важным международным документом, способствующим защите прав каждого человека жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния. Она в большей степени, чем все другие действующие природоохранные конвенции, содержит положения, регламентирующие взаимоотношения между соответствующими государственными органами и общественностью в целом. Она также является в значительной степени межсекторальной по своему характеру, поскольку охватывает практически все сферы окружающей среды, такие как воду, воздух, почву, химические вещества, биоразнообразие, здоровье человека и условия жизни. Очень важным аргументом в пользу присоединения России к конвенции, по мнению представителей МПР России, является то, что в настоящее время положения Конвенции активно интерпретируются в ходе осуществления других конвенций ЕЭК ООН, и вопрос об участии общественности в той или иной форме в рамках этих конвенций ставится на каждом международном совещании высокого уровня. Присоединение Российской Федерацией к Конвенции отвечает национальным интересам России, будет способствовать решению ряда природоохранных проблем в европейском регионе на устраивающих Россию принципах и позволит привлечь российские общественные организации и граждан к природоохранному сотрудничеству на полноценной основе. Акт присоединения мог бы способствовать повышению международного политического статуса страны, ее мировому признанию в качестве правового государства.

Нельзя также не учитывать и геополитический контекст: подавляющее большинство стран ННГ подписали и ратифицировали Орхусскую конвенцию (вне процесса остались только Россия и Узбекистан), а также то, что Европейский Союз неумолимо расширяется, и к 2004 г. Россия будет непосредственно граничить с его территорией, что не может не отразиться как на российском законодательстве, так и на правоприменительной практике.

В резолюциях секций и круглых столов уже упоминавшейся Всероссийской конференции по экологической безопасности, звучали призывы и требования к Правительству России о необходимости незамедлительно предпринять соответствующие шаги по присоединению России к Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.



Услышит ли на этот раз Государство своих граждан?!



Ольга Разбаш razbash@rusrec.ru
Юрист-эколог
Администратор Программы РРЭЦ по развитию НПО и просвещению населения в области охраны окружающей среды и устойчивого развития >