Административная реформа и международное природоохранное сотрудничество: сухим языком документов

В конце июля текущего года Правительство Российской Федерации своими постановлениями утвердило положения об органах государственной власти, имеющих полномочия в сфере охраны окружающей среды: Министерстве природных ресурсов, Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Редакция бюллетеня публикует выдержки из этих документов, посвященные международному природоохранному сотрудничеству.


Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации
(утверждено постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 №370)

…2. Министерство природных ресурсов Российской Федерации в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации…
…5. Министерство природных ресурсов Российской Федерации…
…5.10. Взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности…


Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
(утверждено постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 №372)

1. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды… обеспечивает в установленной сфере деятельности выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации, в том числе по Конвенции Всемирной метеорологической организации, рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Протоколу по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, подписанному в г.Мадриде 4 октября 1991 г.
…3. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации…
…5. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды…
…5.12. Взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности…


Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования
(утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 №400)

…2. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации…
…5. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования…
5.1. осуществляет контроль и надзор:
…5.1.6. за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне…
5.2. выполняет функции:
5.2.1. Административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб…
…5.14. Взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности…


Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору
(утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 №401)

…3. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации…
…5. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору…
…5.3.1. осуществляет контроль и надзор:
…5.3.1.4. за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии…
…5.3.1.13. за своевременным возвратом облучённых тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и продуктов их переработки в государство поставщика, с которым Российская Федерация заключила международный договор, предусматривающий ввоз в Российскую Федерацию облучённых тепловыделяющих сборок ядерных реакторов с целью временного технологического хранения и переработки на условиях возврата продуктов переработки (в пределах своей компетенции)…
…5.3.3. выдаёт разрешения:
…5.3.3.6. на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции;
5.3.3.7. на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации ядовитых веществ…
…5.3.10. организует и проводит в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу:
5.3.10.1. проектов правовых актов, международных договоров Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере природопользования), утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации…
…5.3.10.3. технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации, осуществление которых может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе на окружающую среду сопредельных государств…
…5.10. Взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности…

Гранты в России: добро пожаловать в ад?

5 августа Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона № 58666-4 "О внесении изменений в главы 23 и 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты о налогах и сборах". Несколько абзацев законопроекта касаются налогообложения грантов.

Предлагаемые изменения расширяют перечень областей, в которых гранты не облагаются налогом на прибыль (24%). К уже закрепленным действующим законодательством образованию, конкретным научным исследованиям, культуре, искусству и охране окружающей среды добавлены три дополнительных сферы деятельности. Это - защита прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных законодательством Российской Федерации, охрана здоровья населения, а также социальное обслуживание малоимущих и социально не защищенных категорий граждан. В случае принятия этого положения законопроекта будет достигнута первая важная победа в сфере налогообложения некоммерческих организаций (НКО) за несколько лет.

Однако, по мнению экспертов ряда некоммерческих организаций (Народная Ассамблея, Независимый экспертно-правовой совет, Национальный антикоррупционный комитет и Международный центр некоммерческого права), отрицательные положения нового законопроекта значительно "перевешивают" его позитивные аспекты и создают тяжелую ситуацию для российских некоммерческих организаций, остающихся зависимыми от получения грантов из-за несправедливого и экономически необоснованного законодательства, ограничивающего их в возможностях получении иных доходов.

Поправками предусмотрено радикальное изменение правового статуса грантодателей - как российских, так и иностранных. Во-первых, в отличие от действующего порядка, не содержащего ограничений для предоставления грантов российскими некоммерческими организациями, в случае принятия поправки они смогут предоставлять гранты только в том случае, если будут включены в перечень, утверждаемый правительством России. В законе отсутствуют какие-либо критерии для включения грантодателей в перечень. Отсутствуют утвержденные процедуры составления и обновления перечня. Для того, чтобы этот перечень начал составляться и вступил в силу, потребуется принятие соответствующего постановления правительства.

Учитывая, что правительство, несмотря на многочисленные обращения, не утверждает и официально не публикует процедур составления такого рода перечней, высока вероятность, что многие российские организации, не зависимые от властей или "не любимые" ими по политическим и иным причинам, не будут включены в указанный перечень. По мнению экспертов, существует реальная опасность произвольного формирования перечня, без учета реальных потребностей общества. Таким образом, усилия НКО и российского бизнеса последних лет, направленные на развитие российской филантропии, благотворительности и на снижение зависимости НКО от иностранных источников, могут быть подорваны.

Во-вторых, иностранный или международный грантодатель, согласно законопроекту, сможет предоставлять не облагаемые налогом на прибыль гранты только в том случае, если грант будет оформлен в Комиссии по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при правительстве России.

До 2004 года этим занимались две отдельные комиссии, существовавшие с 1999 года. Комиссия по вопросам международной технической помощи утверждала крупные программы технической помощи, в основном правительственные. Иностранные и международные организации предоставляют в России тысячи грантов, в том числе совсем небольших, и оформление этих грантов в единственной на всю страну Комиссии при Правительстве РФ может затянуться на многие месяцы. Длительность оформления разрушит нормальное планирование деятельности НКО-получателей грантов.

Более того, если Комиссия будет применять к регистрации грантов требования Закона о зарубежной безвозмездной помощи от 1999 года, грантодатель должен будет представить в Комиссию письмо администрации того города или региона, где должен реализовываться проект, о ее согласии контролировать целевое использование средств по грантовому проекту. По мнению представителей НКО, таким образом организации и их проекты ставятся в политическую зависимость от воли чиновника, который может отказаться подписывать такую бумагу из политических или иных соображений.

Не исключено, что многие иностранные доноры посчитают это требование политическим контролем и откажутся обращаться в комиссию. В результате высока вероятность того, что они прекратят выделять гранты в России, так как они не имеют права по своим уставам и законам своих стран разрешить облагать свои гранты налогом на прибыль.

Также, в отличие от действующего законодательства, иностранные физические лица, согласно законопроекту, лишаются права предоставлять гранты.

По мнению представителей НКО, эти меры представляют собой установление нового, по сути политического, контроля государства за российскими и иностранными грантодающими организациями и за гражданским обществом в целом, поскольку в таком подходе к налогообложению грантов невозможно выявить экономического смысла: если программы в названных областях деятельности признаются государством заслуживающими поддержки в виде освобождения от налога и при условии, что средства на программу использованы по назначению, с экономической точки зрения безразлично, кем эти средства предоставлены.

НКО, проводившие экспертизу законопроекта, составили проекты писем на имя председателя Государственной Думы Б.Грызлова и председателя Комитета Думы по бюджету и налогам Ю.Васильева, которые подписали и отправили председатель Комиссии по правам человека при Президенте РФ Э.Памфилова и Уполномоченный по правам человека В.Лукин.

Были также подготовлены поправки в законопроект, суть которых - поддержать положение, расширяющее сферы деятельности, финансируемые грантами, и исключить положения о новых требованиях к российским и зарубежным грантодателям.

Законопроект должен рассматриваться во втором и третьем чтениях осенью текущего года.

Компонент ВЕКЦА Водной инициативы ЕС на Всемирной водной неделе в Стокгольме

Всемирная водная неделя и 14-й Стокгольмский водный симпозиум прошли с 16 по 20 августа. Мероприятия сопровождались семинарами, проходившими как до, так и после них в Конференц-центре шведской столицы. Эксперты в самых различных областях, представлявшие бизнес, правительства, водоканалы, научные круги, межправительственные организации и агентства ООН, обсуждали широкий круг важных вопросов, связанных с водным хозяйством и развитием. Мероприятия стали неотъемлемой частью глобальных усилий, направленных на улучшение среды обитания человека и благополучия планеты. Круг тем, обсуждавшихся на Всемирной водной неделе и восьми сопутствующих практических семинарах был весьма широк - от проблем водоснабжения городов до будущих требований к производству продуктов питания. Помимо этого, пленарные заседания Всемирной водной недели, круглые столы, сопутствующие мероприятия и рекордное количество независимых семинаров - 24 - обеспечивали уверенность в том, что каждый участник недели сможет найти для себя событие по интересам. Всего свыше 50 крупнейших международных организаций выступили организаторами и соорганизаторами мероприятий. Наиболее важным событием для региона Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА) стала встреча рабочей группы по стратегическому партнерству по воде в целях устойчивого развития в рамках компонента ВЕКЦА Водной инициативы ЕС. Среди пунктов повестки дня были: оценка «строительных блоков» и рекомендации по дальнейшим действиям, представление и обсуждение круга полномочий рабочей группы по компоненту ВЕКЦА Водной инициативы ЕС и влияние компонента на встречу «Киев+1». «Строительные блоки» были разделены на категории с целью содействовать дальнейшему определению приоритетов. Основной целью создания таких блоков было предоставление возможности заинтересованным сторонам в рамках инициативы представлять как сами «блоки», отвечающие задачам компонента ВЕКЦА, так и предложения по таким «блокам». Постепенно после разделения представленных «строительных блоков» по степени приоритетности те из них, которые в наибольшей степени соответствуют целям инициативы и в то же время отвечают приоритетам и критериям доноров и международных финансовых институтов, дорабатываются и реализуются, уступая место новым «строительным блокам», и т.д. На текущий момент существует 73 «строительных блока», находящихся в стадии реализации, и 56 планируемых, которые соответствуют основным целям и задачам компонента ВЕКЦА. 15 из 73 реализуемых «блоков» напрямую поддерживают инвестиции в инфраструктуру, девять - процесс реформ в области городского водоснабжения. Россия является одним из главных бенефициаров в данных двух категориях. Еще 49 проектов поддерживают комплексное управление водными ресурсами. 56 «строительных блоков», планируемых к реализации в регионе ВЕКЦА, включают в себя 28 инвестиционных проектов в поддержку «Целей развития тысячелетия» по воде и санитарии с общим объёмом вложений свыше 1 миллиарда евро. 11 «строительных блоков» направлены на поддержку административных и управленческих реформ, оценку финансовой устойчивости коммунальных служб и охрану здоровья населения. В 17 «блоках» основное внимание уделяется комплексному управлению водными ресурсами, главным образом в рамках бассейновых планов. На второй встрече высокого уровня по Водной инициативе Европейского Союза - компонент ВЕКЦА Россия назвала своим главным приоритетом исследования в области процедур планирования водопользования. Большинство из 11 предложенных к реализации «строительных блоков», предполагающих крупные инвестиции в городские системы водоснабжения и канализации, представлено Российской Федерацией. Однако в целом ожидается, что объемы помощи России и Украине будут постепенно снижаться, в то время как общий объём финансирования стран ВЕКЦА увеличится, а основными получателями средств станут страны Центральной Азии и Кавказа. Было отмечено, что Россия, Украина и Казахстан существенно продвинулись в достижении «Целей развития тысячелетия» по водоснабжению и санитарии. Предполагается, что встречи высокого уровня должны будут проводиться один раз в год. Они будут служить форумом для обмена мнениями в области водной политики с участием самого широкого круга заинтересованных сторон: лиц, принимающих решения, экспертов-профессионалов, представителей частного сектора и неправительственных организаций, а также выступать в роли совещательного органа и механизма первичного рассмотрения рабочих программ. Рабочая группа будет отвечать за реализацию региональных планов действий в рамках компонента ВЕКЦА Водной инициативы ЕС путем планирования деятельности и управления компонентом ВЕКЦА, выявления приоритетных направлений деятельности и содействия их осуществлению, а также за обеспечение условий для диалога между различными партнёрами и координацию их работы и создание атмосферы взаимного доверия между заинтересованными сторонами. Полный отчет о работе компонента ВЕКЦА Водной инициативы ЕС будет представлен на встрече, посвящённой оценке прогресса в реализации Экологической стратегии ВЕКЦА (Киев+1), которая состоится в Тбилиси в октябре 2004 года.

США инициирует партнерство по метану

США инициировали партнерскую инициативу «Метан - на рынки», призванную способствовать сокращению глобальных выбросов метана, а также усилению экономического роста, поощрению энергетической безопасности и улучшению состояния окружающей среды. США выделяют 53 миллиона долларов на ближайшие пять лет для реализации этой инициативы. Присоединиться к инициативе уже согласились Индия, Австралия, Украина, Великобритания, Япония, Мексика и Италия. Со стороны США в партнерстве участвуют Агентство по охране окружающей среды, Государственный департамент, Министерство энергетики и Агентство международного развития.

Инициатива будет поощрять эффективный по затратам и выгодам сбор метана и его использование в качестве источника энергии. Она будет реализовываться в сотрудничестве между развитыми, развивающимися странами и странами с переходной экономикой при заметном участии частного сектора.

Выбросы метана - основного компонента природного газа - составляют около 16% от выбросов парниковых газов в атмосферу антропогенного характера. Потенциал глобального потепления метана в 23 раза превышает аналогичный показатель для углекислого газа. За последние два столетия концентрация метана в атмосфере увеличилась более чем в два раза. Свыше 60% антропогенных эмиссий метана приходится на угольные шахты, свалки и нефтегазораспределительные системы. В глобальном масштабе Китай, Индия, США, Бразилия, Россия и другие страны Евразии ответственны примерно за половину антропогенных выбросов метана в атмосферу. Однако источники выбросов заметно различаются для разных стран. Так, два ключевых источника выбросов метана в Китае - добыча угля и выращивание риса, в то время как в России - утечки из нефте- и газораспределительных систем. Основные источники выбросов метана в Индии - животноводство и производство риса, а в США - полигоны бытовых отходов.

Конкретные технологии и подходы в рамках партнерства отличаются в зависимости от источников выбросов метана. Для угольных шахт это удаление метана до или после начала разработки месторождения, для свалок - сбор и сжигание газа на электростанциях или использование его в качестве топлива. Для нефтегазораспределительных систем предусмотрено три подхода: использование новых технологий или модернизация оборудования с целью уменьшения утечек и фугитивных эмиссий метана, улучшение практики управления и операционных процедур и внедрение новых управленческих методов, которые позволят наиболее полно использовать преимущества новых технологий.

Ожидаемым результатом партнерства является ежегодное снижение выбросов метана на 50 миллионов метрических тонн в углеродном эквиваленте или сбор 14160 миллионов кубометров природного газа. Если эти результаты будут достигнуты, они позволят стабилизировать или даже уменьшить уровень содержания метана в атмосфере, что будет эквивалентно ежегодному исчезновению с трасс 33 миллионов автомобилей, посадке 22260 тысяч гектаров леса или поглощению выбросов пятидесяти 500-мегаваттных электростанций, работающих на угле, и позволит обеспечить теплом 7200 тысяч домашних хозяйств в течение года. Положительными побочными эффектами партнерства должны стать улучшение безопасности в угледобывающей отрасли, сокращение отходов и улучшение качества воздуха. В рамках инициативы также будут предприняты совместные научные исследования, в частности, в области экономически эффективных действий по сокращению выбросов метана в сельском хозяйстве в долгосрочной перспективе.

Предполагается, что страны-участницы партнерства разработают документ, который определит цели, организацию и план действий партнерства. Важнейшими национальными обязательствами для стран-участниц могли бы стать: создание достоверных систем обнаружения и мониторинга выбросов метана на основе существующих, поиск экономически эффективных возможностей использования выбросов метана для производства энергии и выполнение совместных проектов, направленных на реализацию этих возможностей, поддержка разработки согласованных добровольных стандартов, выявление препятствий и улучшение законодательной и нормативной базы, финансовых и институциональных условий с целью создания эффективного рынка энергии и привлечения средств частного сектора в проекты по улавливанию и утилизации метана, а также разработка плана действий по уменьшению эмиссий метана и процедур оценки достигнутого прогресса.

В ноябре 2004 года в Вашингтоне пройдет первое совещание на уровне министров в рамках инициативы. В нем примут участие представители заинтересованных государств, частного сектора, финансовых учреждений и неправительственных организаций.

Федеральное агентство по рыболовству приложит максимум усилий для регулирования промысла путассу

В начале июля 2004 года Всемирный фонд дикой природы направил в адрес российского Федерального агентства по рыболовству обращение Международного Секретариата и национальных организаций WWF стран Европейского Союза, Норвегии и России, выражающее озабоченность ситуацией с промыслом путассу в Северо-Восточной Атлантике, в котором Россия принимает участие.

Путассу (Micromesistius poutassou) - рыба семейства тресковых, широко распространенная в Северной Атлантике. Она достигает высокой численности и эксплуатируется промыслом в Норвежском море, в районе Исландии, у Фарерских, Гебридских островов, Ирландии и в Бискайском заливе. Это далеко мигрирующий вид. Данные о составе популяции, распределении и миграции далеко не полны. Предполагается, что этот вид играет большую роль в пелагической экосистеме одновременно как потребитель мелких животных, обитающих в толще воды, так и кормовая база трески, пикши и морских млекопитающих, таких как киты гринды и обыкновенные дельфины.

В России путассу является одним из самых дешевых рыбных продуктов и, таким, образом, играет немалую роль в обеспечении белковой пищей малоимущих слоев населения.

Европейский Союз, Фарерские острова, Исландия и Норвегия согласились реализовать долгосрочный план управления запасами и промыслом путассу, в соответствии с подходом, основанным на принципе предосторожности и направленным на обеспечение устойчивого промысла и стабильных и высоких уловов в долговременном аспекте. Однако этот план управления так и не был реализован.

Запас продолжает использоваться нерационально, и особое беспокойство вызывает отсутствие согласованного для 2004 года общего допустимого улова. Современные квоты превосходят величину вылова, рекомендованного Международным Советом по исследованию морей (ИКЕС), и, при этом, прибрежные государства и Российская Федерация в одностороннем порядке устанавливают свои нормы вылова без всякого внимания к рекомендациям ИКЕС.

От Федерального агентства по рыболовству получен ответ, в котором представители этого федерального органа подтверждают, что российская сторона разделяет мнение о необходимости принятия действенных международных мер по регулированию промысла путассу и намерена прилагать максимум усилий для решения вопросов регулирования промысла этого вида.